Idan analyserer kommunernes facilitetspolitikker: De fleste har visioner, men flere mangler handlingsplaner, og politikkerne er i flere tilfælde ikke aktuelle
En opgørelse over kommunernes facilitetspolitikker, som Idrættens Analyseinstitut har lavet, viser, at de færreste kommuner har visioner på området, der følges op af konkrete handlingsplaner, samt at endnu færre kommuner reelt har en strategisk retning for kommunens faciliteter.
Siden Facilitetsdatabasens grundlæggelse i 2017 har Idrættens Analyseinstitut (Idan) i samarbejde med Lokale og Anlægsfonden (LOA) holdt et skarpt øje med udviklingen i antallet og placeringen af idrætsfaciliteter i Danmark.
Udover at idrætsfaciliteter er præget af mange interesser og følelser, er området også en vigtig og ressourcetung post for kommunerne. Det gælder både for anlæg af nye faciliteter og særligt i driften af eksisterende faciliteter. Ifølge Danmarks Statistik var bruttoudgifterne til drift på landsplan 404 kr. pr. indbygger i 2022, hvor udgifterne til anlæg blot var 149 kr. pr. indbygger. Med andre ord: Der bruges næsten tre gange så mange ressourcer på drift af eksisterende faciliteter.
En ny optælling, som Idan har lavet, viser, at næsten alle danske kommuner har en form for politik på facilitetsområdet. I mange tilfælde er der dog tale om et underafsnit i en bred kultur- eller folkeoplysningspolitik. En del kommuner har en idræts- eller bevægelsespolitik, hvor faciliteter tillægges mere fokus. Men kun et fåtal af kommunerne har en selvstændig facilitetsstrategi, der giver klare visioner og konkrete handlingstiltag for området.
Uanset formatet skal politikken gerne være styrende for den enkelte kommunes anlægsbeslutninger og drift af faciliteter, mener Oliver Vanges, der er udviklingskonsulent i LOA.
Ifølge ham har flere kommuner ofte store visioner for, hvor udviklingen skal hen. Til gengæld er koblingen mellem politiske visioner og beslutninger ikke nødvendigvis gennemgående for de danske kommuners facilitetslandskab. Han oplever, at lokalpolitikerne nogle gange kommer med valgløfter om at opføre nye faciliteter, som efterfølgende bliver opført, selvom det ikke er i overensstemmelse med den politik, der er nedskrevet, eller selvom der ikke er evidens for behovet.
”Billedet er jo lidt karikeret, og så alligevel ikke, for vi ser jo faktisk, at mange facilitetsbeslutninger ikke harmonerer med den enkelte kommunes facilitetspolitik. Facilitetsbeslutninger er derfor ofte ikke så velfunderede i facilitetspolitiker, som både vi og kommunerne bilder os ind,” siger han.
Selvom beslutningen om at anlægge nye faciliteter er vigtig, er driften af de eksisterende faciliteter som sagt en endnu tungere udgiftspost hos kommunerne.
Indsamlingsmetode
Idan har i perioden januar-april 2023 indsamlet hver kommunes politik, der i størst grad berører idrætsfacilitetsområdet. Har kommunen en supplerende strategi, er denne også medtaget.
Indsamlingen har taget afsæt i de offentlige tilgængelige dokumenter, der ligger på kommunernes hjemmesider (undtagen Rudersdal Kommune, hvor en del af strategien blev eftersendt). I enkelte tilfælde er politikken blevet fundet via Google-søgninger, hvis dokumentet ikke var at finde på hjemmesiden.
Dokumenternes relevante indhold, aktualitet og varighed samt udgivelsesformat er gemt og kan findes her. Sidst er indholdet kodet kvalitativt ud fra indholdsformat, samt hvor strategisk retningsgivende politikken er.
Facilitetspolitikker kommer i mange former
Der findes næsten lige så mange måder at benævne politik på folkeoplysnings- og kulturområdet, som der findes kommuner i Danmark. Idans optælling viser, at kommunernes idrætsfacilitetspolitikker kan kategoriseres i tre grupper: målsætningspolitikken, handlingspolitikken og den selvstændige facilitetsstrategi.
Den første og bredeste kategori er målsætningspolitikken, der giver en retning på facilitetspolitikken uden nødvendigvis at indeholde handlingstiltag. Analysen viser, at 91 ud af 98 kommuner har en politik på området, der indeholder målsætninger på facilitetsområdet. Et eksempel på en målsætningspolitik kunne være:
”Der skal være lige adgang til kultur-, idræts- og fritidsfaciliteterne, og de skal komme flest mulige til gode. De skal understøtte både organiserede og selvorganiserede aktiviteter samt afspejle borgernes adfærdsmønstre og præferencer”.
Handlingspolitikken præsenterer yderligere handlingstiltag til at opnå målsætningerne. Lidt færre, 74 ud af 98 kommuner, supplerer deres målsætninger med generelle eller overordnede handlingstiltag. Et eksempel på en handlingspolitik kunne være:
”Faciliteterne skal være synlige og tilgængelige for andre end de faste brugere. Det kan gøres ved at etablere en facilitetsoversigt på flere platforme”.
Den tredje og sidste type er den selvstændige strategi på idrætsfacilitetsområdet. Facilitetsstrategien er formuleret i en selvstændig udgivelse, og facilitetsstrategien er ofte mere udpenslet og omfangsrig i både målsætninger og handlingstiltag end en facilitetspolitik, der er indlejret i en bredere politik. Kun 11 ud af 98 kommuner har ifølge analysen en selvstændig facilitetsstrategi.
Strategisk retning for de kommunale idrætsfaciliteter
Idan har yderligere undersøgt politikkernes grad af strategisk retning, som er bestemt ud fra tre forhold: 1) om politikken præsenterer konkrete og specifikke handlingsanvisninger, 2) om politikken har reelle politiske prioriteringer, og 3) om politikken har et lokalt præg.
Ser man nærmere på indholdet af facilitetspolitikkerne, finder analysen, at der også her er stor variation kommunerne imellem.
En politik med høj grad af strategisk retning præsenterer således konkrete og specifikke handlingsanvisninger, har reelle politiske prioriteringer og et lokalt præg. Analysen finder, at 11 ud af 98 kommuner har en politik med høj grad af strategisk retning.
En politik med en vis grad af strategisk retning har tilnærmelsesvist konkrete og specifikke handlingsanvisninger og reelle politiske prioriteringer, men intet lokalt præg. Det vil sige at politikken ikke er styret af lokale forhold og udfordringer. Her finder undersøgelsen, at 14 kommuner har en vis grad af strategisk retning.
Dette efterlader altså hele 70 kommuner med ingen eller meget begrænset strategisk retning for kommunens idrætsfaciliteter, udover de fire kommuner, der ikke har nogen politik på området. Disse kommuner har således hverken konkrete og specifikke handlingsanvisninger, reelle politiske prioriteringer eller et lokalt præg.
Arbejdet med idrætsfacilitetspolitikker
Det kan have væsentlige konsekvenser, når målsætninger ikke bistås af handlingsplaner, mener chefanalytiker ved Idan, Peter Forsberg, der har lavet en ph.d.-afhandling om ledelse af idrætsanlæg.
”Man skaber nogle dårlige forudsætninger for at leve op til de ambitioner, man har sat, og man kan misse et stort potentiale i idrætsfaciliteterne og idrætten i det hele taget,” siger han.
En anden konsekvens kan være, at man i mindre grad understøtter de selvorganiserede idrætsaktiviteter i forhold til de organiserede.
”Når der mangler klare anvisninger, så kommer man mange steder til at gøre, som man tidligere har gjort. Man fokuserer overvejende på den del af borgerne, som allerede er aktive i idrætsforeningerne, og i mindre grad de selvorganiserede idrætsaktive og dem, som ikke er idrætsaktive, selvom de oftest italesættes som centrale målgrupper i kommunen,” påpeger han.
Derfor er det ifølge ham bemærkelsesværdigt, at så mange af landets kommuner ikke har konkrete handlingsplaner på området.
”Det peger på, at mange kommuner kunne arbejde mere systematisk med idrætsfaciliteter og formulere en strategi, som områdets aktører kan orientere sig efter,” siger han.
Også Oliver Vanges finder det tankevækkende, at der i 2023 ikke er flere kommuner, som har en selvstændig facilitetsstrategi. Han understreger samtidig, at der ikke nødvendigvis er én type facilitetspolitik, der fungerer for alle.
”Jeg er ikke overbevist om, at en konkret facilitetspolitik med helt konkrete tiltag er det rigtige alle steder, fordi det ofte vil være fæstet i tiden. Hvis man for eksempel binder sig på nogle konkrete faciliteter, inden man har fået plads i det kommunale budget, så kan tiden mere eller mindre været løbet fra det. Så står man der og har lovet en hal 3, som ingen længere skal bruge,” siger han.
I stedet foreslår Oliver Vanges, at man laver en operationel facilitetspolitik ved at opstille nogle faste principper, som er tydeligt retningsgivende og kan revideres løbende.
I Københavns Kommune er der bl.a. en målsætning om, at man ikke skal bygge separate faciliteter alene til elitesport, hvor man isolerer talentudviklingen fra den almindelige træning, men også understøtte robuste forenings- og træningsmiljøer, hvor talenterne kan spire og inspirere. Foto: Jonathanfilskov Photography/Getty Images
Flere kommuner har forældede facilitetspolitikker
Facilitetspolitikkerne kommer ikke alene i mange former, men også i mange tidshorisonter – og indsamlingen af de kommunale facilitetspolitikker viser, at ikke alle politikker er lige aktuelle. En overraskende stor del af politikkerne er ikke længere aktuelle, dels fordi nogle er udløbet, og dels fordi nogle er formuleret for en del år tilbage.
En optælling viser, at de fleste facilitetspolitikker har en afgrænset tidshorisont. Ser man på de 91 kommuner, der som minimum har en målsætningspolitik, er der 52 af dem, som har en facilitetspolitik med et udløbstidspunkt, og altså i alt 39 politikker, der ikke løber for en bestemt periode.
Derudover har 17 kommuner en politik på facilitetsområdet, som er helt udløbet. Med andre ord har kommunen selv formuleret en slutdato på politikken uden at have revideret eller fornyet politikken efterfølgende. Det svarer til, at knap 20 pct. af alle målsætningspolitikkerne er udløbet.
Dette kommer bag på Oliver Vanges, og han håber, at opgørelsen kan få kommunerne til at reagere.
”Jeg håber, at det kan være et wake-up-call for mange, at I finder frem til en politik, som skulle have været revideret for otte år siden,” siger han.
Der er behov for en dynamisk facilitetspolitik
Der er desuden stor variation i, hvornår politikkerne er formuleret. Nogle kommuners politik er senest revideret i 2012, mens de nyeste er formuleret i 2023. I alt er 23 kommuners politik formuleret for mere end fem år siden, hvilket svarer til omkring end en fjerdedel.
Aktualitet er ikke nødvendigvis svaret på en velfungerende idrætsfacilitetspolitik. En nyere politik eller strategi må dog – alt andet lige – forventes at være knyttet tættere til den siddende kultur- og fritidsforvaltning.
Dette er i tråd med en evaluering fra 2021, som nuværende chefanalytiker i Idan, Maja Pilgaard, lavede af kommunale facilitetsstrategier. Den fandt, at facilitetsstrategier ofte er personafhængige og derfor kan risikere at blive glemt ved skiftende embedsværk.
Oliver Vanges opfatter også aktualitet som en faktor i forhold til, hvor dynamisk en kommunes facilitetsstrategi er.
”Det er svært at have en dynamisk proces på facilitetsområdet, hvis ens strategi ligger og gemmer sig nede i et afsnit i en forældet folkeoplysningspolitik,” siger han.
Inden for fritidsområdet optager anlæggelse og drift af faciliteter en markant andel af det kommunale budget. Derfor kan det undre, at de kommunale idrætsfacilitetspolitikker i flere tilfælde ikke er blevet opdateret, da der kan være effektivitetsgevinster ved at arbejde strategisk og systematisk på facilitetsområdet.
Holstebro Kommune – et eksempel på en (måske?) vellykket idrætsfacilitetspolitik
Holstebro Kommune er et eksempel på, hvordan man har lavet et grundigt analysearbejde som grundlag for en facilitetsstrategi, der inddrager relevante aktører på området. Kommunen færdiggjorde strategien i 2021. Idan har derfor talt med Henrik Zacho, der er kultur- og fritidschef i Holstebro Kommune, om deres arbejde med strategien.
”Forud for strategien ligger der en dialog med politikerne om, hvilke ønsker de har til en facilitetsstrategi. Dernæst ligger et omfattende analysearbejde af kommunens faciliteter og brugernes behov”, siger Henrik Zacho.
”Vi fik dermed en brugervinkel på, men samtidig holder vi det også det op mod alle de typer data, vi havde om økonomi, medlemsudvikling og mange andre ting.”
Denne del af arbejdet var ifølge kultur- og fritidschefen den tungeste og mest ressourcekrævende, men Henrik Zacho mener, det har været hele arbejdet værd:
”Vi brugte lang tid på det, men det gav jo en legitimitet omkring både proces og produkt”.
“Vi kunne så omsætte det grundige analysearbejde til en strategi, der skulle fungere som et stillads for arbejdet med faciliteterne. Strategien holdt alle aktører samlet og sikrede, at folk brugte tiden på de rigtige opgaver, så det ikke stak i øst og vest”, siger Henrik Zacho.
På baggrund af analysen lavede man så en handlingsplan for kommunens faciliteter, der skulle give facilitetsstrategien et liv i praksis, forklarer han. Ifølge Henrik Zacho har det haft mærkbare positive effekter på de beslutninger, der træffes. Der er mange aktører på området, og dermed også mange ønsker til faciliteter. Derfor har det ikke altid været lige nemt at navigere i, hvilke projekter man skal prioritere fremfor andre. Men her er analyseværktøjet brugbart.
”Hvor vi tidligere manglede noget viden for at kunne kvalificere ansøgninger i sagsbehandlingen, kigger vi nu mod vores facilitetsanalyse. Nu har vi et solidt analyseværktøj, vi kan bruge, og en viden som vi bruger i alle de beslutninger, vi træffer” siger han.
Det står altså klart for Henrik Zacho, at beslutningerne er blevet mere funderet i evidens.
”Jeg synes, at vi træffer bedre beslutninger. Vi arbejder mere strategisk med hele området, og det, synes jeg, er en kæmpe styrke i vores arbejde”.
På trods af det store arbejde med facilitetsstrategien, er arbejdet med idrætsfaciliteter og strategien i Holstebro Kommune fortsat hverken afsluttet eller uden udfordringer. Spørgsmålet er, hvordan man holder sig opdateret, så man også i fremtiden træffer beslutninger, der er funderet i viden om eksisterende faciliteter og behov.
”Der er et ret stort arbejde i at vedligeholde analysen. Man burde jo have et dynamisk analyseværktøj, som hele tiden har de nyeste befolkningsprognoser, de nyeste medlemstal mv. Det er så udfordringen, og det er den anden bølge af strategiarbejdet, som jo ikke har denne der bevågenhed, men som jo bare har den der vedligeholdelse af data. Det kræver lidt disciplin og prioritet”.
