Spillemarkedet befinder sig på usikker grund

For snart to år siden fik den danske stat et skarpt brev fra EU-Kommissionen om det danske spillemonopol. Der var tale om en såkaldt ‘begrundet udtalelse’, hvor Kommissionen angreb Danske Spils monopol på sportsspil og bad den danske regering ændre spilleloven for at bringe den i overensstemmelse med EU-lovgivningen. “En medlemsstat kan ikke påberåbe sig, at det er nødvendigt at begrænse dets borgeres adgang til væddemålstjenester og samtidig opfordre og opmuntre dem til at deltage i statslotterier, hasardspil eller væddemål, som er til gavn for statens finanser,” meddelte Kommissionen på et tidspunkt, da det nærmest var rutine, at Kommissionen truede EU-landenes spillelovgivning med en tur for EF-Domstolen. Nu kommer så ændringen af den danske spillelov. Private spiludbydere får adgang til en dansk licens på sportsspil og forskellige andre spiltyper på lige fod med Danske Spil. Om den danske lovændring egentlig er tvingende nødvendig i forhold til EU-retten – eller om EU-Kommissionens korstog mod EU-landenes spillelovgivning er andet end taktik – er til gengæld fortsat uafklaret. Lovændringen skal primært ses i det lys, at Danske Spil og regeringen på grund af presset fra EU har været forretningsmæssigt handlingslammet. Man har ikke turdet introducere online-poker og kasino i regi af Danske Spil, og man har ikke turdet beskytte monopolet ved den blokering af internetadgang og bankoverførsler, som nu er planlagt. Rigsadvokaten stillede desuden i 2007 retsforfølgelsen af medier, der bringer annoncer for udenlandske spilleselskaber i bero.

Kommissionen har været passiv

Et eller andet måtte altså ske, men det korte af det lange er, at selv om Kommissionen har indledt overtrædelsessager på spilleområdet mod over halvdelen af EU-landene, har Kommissionen ikke foretaget sig yderligere i snart halvandet år. Kommissionen har endnu aldrig trukket et EU-land for EF-Domstolen på spilleområdet. 

Til gengæld har nationale domstole flittigt sendt nationale sager til EF-Domstolen til fortolkning. EF-Domstolen drukner i spillerelaterede sager på grund af fraværet af en klokkeklar EU-politik. Spil er eksplicit undtaget en række af de direktiver, der skal få udveksling af varer og tjenesteydelser på tværs det indre marked til at glide mere effektivt, og den aktuelle status er først og fremmest, at det er op til nationale domstole at vurdere om et lands spillelov lever op til den overordnede kurs fra EF-Domstolens domme. Hvad er så kursen? Juristerne strides om de finere detaljer og fortolkningen af EF-Domstolens domme. Alle er dog enige om, at hvert EU-land har ret til at regulere sit eget spillemarked med skyldig hensyntagen til at beskytte børn og sårbare sjæle. Dette marked eksisterer i en balance mellem ny teknologi og globale erhvervsinteresser på den ene side og en ofte århundredgammel kultur og tradition i de enkelte lande for at generere penge til staten og gode formål gennem et reguleret spillemarked. Det er et klart brud på det indre markeds principper at udstede eneretsbevillinger eller bremse spiludbydere fra andre EU-lande ved grænsen. Men en sådan protektionisme er udtrykkelig tilladt, hvis forbud, begrænsninger eller regulering af det enkelte land skønnes nødvendig af almene hensyn som eksempelvis beskyttelse mod kriminalitet, spilafhængighed eller den synd, som spil om penge er efter mange landes moralbegreber. Beskyttelsen må bare ikke være diskriminerende eller gå ud over de hensyn, der er nødvendige. Mere kritisk må beskyttelsen af enkelte operatører på markedet ikke ske af rent økonomiske hensyn for at beskytte statens eller andre beløbsmodtageres milliardindtægter. Sådanne gevinster skal være ‘en tilfældig gunstig konsekvens’ af restriktioner, hvis overordnede formål altså er at beskytte den offentlige orden.

Monopoler har overlevet angreb

Indtil videre har lovgivninger som den danske overlevet de fleste angreb via EU-systemet. Senest slog en EF-dom i september fast, at Portugal kan forbyde udenlandske spilleselskaber med licens i andre EU-lande at udbyde spil over nettet i konkurrence med det århundredgamle Santa Casa-monopol. 

I en igangværende hollandsk sag peger generaladvokatens foreløbige udtalelse på, at det hollandske lottomonopol, De Lotto, legitimt kan udbyde nye spilformer for at kanalisere spillelysten ind i regulerede rammer, og at dette i princippet kan ske, selv om udbydere med lignende produkter og licens i andre EU-lande holdes ude. Mere kritisk for den kommende danske lov stiller generaladvokaten dog spørgsmål ved, om man kan udstede et lottomonopol til ét statsligt selskab (Danske Lotterier), uden at bevillingen har været udbudt i en åben licitation. Eksperterne er uenige om, hvorvidt den nye franske kommissær for det indre marked, Michael Barnier, vil foretage sig noget på spilområdet i den kommende tid og blandt andet gå imod et hårdt kritiseret fransk lovforslag. De mange overtrædelsessager mod EU-lande, heriblandt Danmark, lå stadig på hans skrivebord, da han overtog posten tidligere i år. Alt tyder altså på, at spilområdet i Europa vil være en juridisk slagmark i mange år frem. I mellemtiden kan et land som Danmark sandsynligvis fortsat have et nationalt beskyttet og højt afgiftsbelagt spillemarked. Danmark kan især profitere af, at ingen EU-lande trods store konflikter på det samlede spilleområde for alvor ønsker en liberalisering af det lukrative lotterimarked.

På kant med EU-principper

Der er næppe tvivl om, at mange jurister også vil bedømme den nye danske spillelovgivning til at være på kanten af EU-lovgivningen, fordi det er en klar forudsætning, at omsætningen på væddemål, kasino og poker skal stige for at holde provenuet til skat og gode formål på et uændret niveau. 

Kursændringen er desuden rent politisk i strid med regeringens udmeldinger fra den seneste lovrevision i 2003 om, at man “ikke havde interesse i at stimulere danskernes spillelyst mere end nødvendigt.” Men alt andet lige køber lovændringen den danske regering ny tid i forhold til EU-Kommissionen, lige som den så nogenlunde kan fastholde statens provenu. Dette er de egentlige formål med lovændringen, selv om regeringen må indstille sig på, at især de yngre og internetvante spillere heller ikke efter vedtagelsen af den nye lov vil være til fals for billig portvin og slesk tale fra statens og beløbsmodtagernes side, hvis der er bedre tilbud på spil i andre lande.